Una vieja máxima de los movimientos sociales (adaptado del irritado recuento de Schopenhauer de la historia de las grandes ideas), dice: “Primero te ignoran, Luego te atacan. Luego ganas”. Durante años los defensores de la condonación de la deuda del mundo en desarrollo y sus seguidores internacionales eran ignorados o ridiculizados. Sin embargo, en 2005 ha emergido una nueva pregunta: ¿Podrán finalmente celebrar la victoria?
Hace una década, en 1995, a los activistas que presionaban a los líderes mundiales para que cancelaran las enormes deudas que detienen el desarrollo en el Sur global le decían sencillamente: “La deuda no será un tema de importancia”.
Para 1998 esos mismos grupos—dirigidos por una coalición de Jubilee de la deuda—fueron advertidos de que estaban pidiendo demasiado en una forma demasiado grosera. “Si hacen una campaña con eso”, escribió un columnista, “o usan lenguaje extremo… las mismas personas que ustedes quieren influir, los ministros y funcionarios de las democracias ricas, dejarán de escucharles”.
La campaña continuó a pesar de estos avisos. Ahora, los observadores del tema de la deuda han pronosticado que un importante avance en la cancelación está al alcance, posiblemente tan pronto como este verano. A pesar de que líderes del Grupo de los Siete, o G7 ([*]), las naciones industrializadas ricas, no llegaron a un acuerdo de la deuda en Washington, D.C. en abril, continuarán sus deliberaciones cuando se reúnan para su evento anual del 6 al 8 de julio en Perthshire, Escocia. Sobre la mesa hay un plan para conceder la condonación de hasta el 100% de la deuda para muchos de los países pobres más endeudados.
Que la legitimidad de la cancelación del 100% de la deuda sea aceptada ampliamente ahora representa un giro dramático en el debate de la deuda. Muchas han comentado en años recientes que el movimiento d globalización ha ganado la discusión moral acerca del comercio y el desarrollo, pero que sus posiciones no han sido traducido en política. Sin embargo, el tema de la deuda brinda una clara instancia en la que una red de activistas internacionales ha afectado la toma de decisiones por los gobiernos y al hacerlo también ha abierto posibilidades reales para el desarrollo humano.
Al mismo tiempo, con el Secretario del Tesoro de EEUU. John Snow presentando nuevas barreras al progreso de la cancelación total, y con defensores que discuten las dificultades que enfrentarán las naciones en desarrollo hasta en una era posterior a la cancelación de la deuda, una victoria que ha tardado mucho trae con ella una serie de nuevos retos.
La creación de un “tema importante”
A inicios de los 90, la cancelación de la deuda estaba lejos de formar parte de la agenda política principal. Mientras que en el Sur global se desataba una discusión que comenzó en los 80—condenando una situación emergente de deuda en la cual algunos países empobrecidos, especialmente en el áfrica Sub-Sahariana, estaban pagando más por el servicio de la deuda a las naciones capitalistas avanzadas que lo que recibían de ellas en ayuda—el tema tenía muy poca tracción en los países ricos. “La percepción era casi cero” acerca del tema de la deuda por esa época en EEUU, dice Neil Watkins, Coordinador Nacional de Jubilee USA. Cuando un pequeño grupo de activistas del movimiento social, junto con líderes gubernamentales del mundo en desarrollo, trataron de obtener una audiencia acerca del tema en la Cumbre Social de la ONU en Copenhague en 1995, EEUU impidió la discusión. El Presidente Bill Clinton y el Primer Ministro británico John Major finalmente no asistieron a la cumbre.
Pero poco después el trabajo de base acerca del tema comenzó a dar frutos. La formación de la red Jubilee en 1997 unió a un amplio espectro de organizaciones religiosas, sindicales y no gubernamentales en una campaña conjunta internacional. En mayo de 1998, Jubilee ayudó a movilizar a 50 000 seguidores para que protestaran en la cumbre G7/G8 en Birmingham, Inglaterra. Las protestas volvieron con toda su fuerza en la cumbre del año siguiente en Colonia, Alemania, donde otras 50 000 personas formaron una cadena humana a través de las calles de la ciudad para representar las “cadenas de deuda”.
Durante el mismo período, en particular miembros preocupados de congregaciones religiosas fueron testigos de algunos hechos gratificantes. Los esfuerzos de los católicos atrajeron la atención cuando, en 1996, los obispos católicos de áfrica comenzaron a denunciar públicamente los pagos de la deuda hechos “a expensas del suministro de cuidados básicos de salud, educación y otros servicios sociales a los pobres en nuestros países”. Obispos latinoamericanos dieron el paso al frente con declaraciones similares. En noviembre de 1998, el difunto Para Juan Pablo II, que previamente había mostrado simpatía por la campaña, calificó a la condonación de la deuda como “una precondición para que los países más pobres tengan algún progreso en su lucha contra la pobreza”. Al demandar acción inmediata, aseguró que “son los pobres los que pagan el costo de la indecisión y la tardanza”.
Otros organismos religiosos de todo el mundo apoyaron la campaña de Jubilee. Sólo en EEUU, estos incluyeron a la Iglesia Episcopal, la Iglesia Evangélica Luterana de Estados Unidos, la Iglesia Menonita, la Unión de Congregaciones Hebreas Estadounidenses, la Iglesia Presbiteriana y grupos inter-fe como la Fuerza de Tarea Inter-Religiosa en Centroamérica, el Servicio Mundial de Iglesias y el Programa Ecuménico para Centroamérica y el Caribe.
Para esta época los decisores de política y los expertos ya no podían darse el lujo de ignorar el llamado a la cancelación de la deuda. Pero algunos se lanzaron a la ofensiva. Después de las manifestaciones en Birmingham, Andreas Whittam Smith, un columnista de The Independent de Londres, se hizo eco de gran parte de la opinión elitista que calificaba a los objetivos de la campaña de Jubilee como “encomiables”, pero criticaba su estrategia política como “mal concebida”. Al alertar contra las “acusaciones monstruosas”, defendió las laboriosas negociaciones acerca de la deuda que tenían lugar en el Banco Mundial y el FMI, y aseguró que la acción política de la coalición Jubilee sería “ineficaz… si no contraproductiva”.
Primeras Victorias
De hecho, a medida que crecían los esfuerzos de base por resaltar el tema, el G7 respondió en cada etapa expandiendo a regañadientes sus propuestas limitadas para la disminución de la deuda. En 1996, los países que controlaban el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial introdujeron su primer plan para los Países Pobres con Gran Deuda (HIPC), diseñado para ofrecer alguna disminución a 42 de los países pobres más endeudados, después de un periodo de prueba de seis años.
Desafortunadamente, la actual cancelación de deuda multilateral implicaba altos niveles de “condicionalidad”. El plan HIPC requería que los países pobres implementaran programas de ajustes estructurales asesorados por el FMI, los cuales a menudo implicaban recortes a los gastos en cuidados de salud y servicios sociales. Es más, a medida que HIPC progresaba pronto quedó claro que la disminución de la deuda se desarrollaría con demasiada lentitud como para tener efecto sustancial. En 1999, ante una presión en aumento, el FMI instituyó el HIPC-2. Este plan aceleró el ritmo de la disminución, pero hacía depender la cancelación de la deuda del ajuste estructural. Es más, la cantidad que cancelaba de la deuda aún dejaba a los países pobres con una carga inmanejable. Para fines del año 2000, 22 países habían recibido alguna disminución debido a las iniciativas HIPC, pero el programa había cancelado sólo un tercio de la deuda de cada país—apenas una solución adecuada a la crisis, especialmente para las naciones más empobrecidas que habían pagado una cantidad mayor que la de sus préstamos originales, pero aún tenían deudas enormes. Como explicó el informe de 2004 sobre áfrica de la Conferencia de Naciones Unidas para Comercio y Desarrollo (UNCTAD), “el continente recibió unos $540 mil millones en préstamos y devolvió unos $550 mil millones entre el principal, y los intereses entre 1970 y 2002. Pero áfrica seguía teniendo una deuda de $295 mil millones”. El informe concluía que la continuación de pagos explotadores de intereses constituía “una transferencia al revés de recursos”, de los países pobres a los ricos.
Una victoria quizás más importante llegó en septiembre de 1999, cuando el Presidente Clinton respondió a un cabildeo intenso al anunciar que EE.UU. cancelaría el 100% de las deudas bilaterales de los países HIPC. Dos meses más tarde, el Reino Unido propuso un plan similar para la cancelación de la deuda bilateral; otras naciones acreedoras, como Alemania, Francia y Japón, pronto siguieron los pasos. Las acciones de los gobiernos significaron un hito. Al mismo tiempo, en términos de dólares, el costo total de la cancelación de la deuda bilateral de EE.UU. fue estimado en $330 mil millones, mientras que el total de la deuda de los países pobres a las instituciones crediticias multilaterales, como el FMI y el Banco Mundial, se estimaban en cientos de miles de millones.
En 2000 los activistas de Jubilee también presionaron al Congreso para que aprobara una legislación que exigiera a los representantes de EEUU en el Banco Mundial y en el FMI que se opusieran a cualquier proyecto que cobrara honorarios al usuario final por servicios de cuidados básicos de salud y educación. Debido a la influencia que EEUU tiene en esas instituciones, esta medida recortaría dramáticamente el uso de honorarios de usuario, especialmente en educación. Como escribió Robert Weissman en una pieza de opinión en septiembre en The Washington Post, 1,5 millones más de niños tanzanos pudieran comenzar la escuela como resultado de la victoria del 2000.
El propio HIPC, con todas sus limitaciones, también tuvo un impacto importante. Debido a que el programa ciertamente brindó alguna disminución de la deuda, comenzó a establecer un historial de lo que la cancelación puede lograr. Los críticos han asegurado regularmente (y algunos lo siguen creyendo) que el dinero de la cancelación de la deuda sería mal manejado y no sería utilizado para reducir la pobreza. Es más, el HIPC demostró que la cancelación podría ser una forma muy eficaz de ayuda al exterior, y que permitiría a los países en desarrollo mantener y utilizar sus propios recursos. Para 2004, HIPC había brindado algún grado de disminución de la deuda a 27 países. Un informe del Banco Mundial en 2004 demostró que en conjunto estos países casi habían doblado su gasto total en la reducción de la pobreza—incluyendo educación, cuidado de salud y agua limpia—en el período de 1999 a 2004.
La Deuda de Irak
Un giro final en la política norteamericana llegó después de la invasión a Irak, cuando la administración Bush apeló a las naciones acreedoras para que perdonaran la deuda de Irak, calculada en $120 mil millones de dólares. Los defensores de la cancelación de la deuda escucharon inesperadamente los argumentos adoptados por el presidente. En diciembre de 2003, mientras enviaba al ex Secretario de Estado James Baker en una misión especial para cabildear ante los aliados la cancelación de la deuda de Irak, George W. Bush argumentó que esa deuda ponía en peligro “las perspectivas a largo plazo (de Irak) de su salud política y su prosperidad económica” y que el mundo no debía permitir que las obligaciones financieras “recargaran injustamente a una nación que luchaba en su momento de esperanza y promesa”.
Por extensión, la posición de la administración en cuanto a la deuda de Irak situaba a EE.UU. a favor de la condonación de la deuda para una amplia gama de países que se esforzaban. Sin embargo, aún antes de este giro, los llamados a favor de la cancelación se habían hecho más comunes. Un ejemplo bien visible de la popularidad del tema fue el viaje muy pregonado en mayo 2002 del entonces Secretario del Tesoro Paul O’Neill a las naciones africanas golpeadas por la deuda, conjuntamente con Bono, la estrella de rock que se ha convertido en humanitario. Un notable bloque de conservadores, liderados por el economista Allan Meltzer, también defendía lo juicioso que era desde el punto de vista económico cancelar la deuda. Su argumento era que un Banco Mundial reducido debiera alejarse del desesperanzador ciclo de repetición de préstamos y refinanciamiento de la deuda. La posición de Meltzer ha sido influyente en la administración Bush.
Ya con el gobierno de EE.UU. a favor, la legitimidad moral de la cancelación de la deuda había sido aceptada casi universalmente; lo que faltaba era que se complementara con una política. Los observadores tenían la esperanza de que esto sucediera en una reunión en octubre de los ministros de finanzas del G7 en Washington, D.C. Sin embargo, desacuerdos en los detalles de un plan de deuda impidió que se hiciera algo en concreto en aquel momento. Los ministros del G7 se acercaron más a un acuerdo cuando se reunieron de nuevo a principios de febrero en Londres. Ante las consecuencias del desastre del tsunami en Asia, los países ricos emitieron una declaración aceptando en principio una “disminución de la deuda multilateral de hasta 100%” para las 42 naciones HIPC (Países Pobres con Gran Deuda). Su posición a favor de la cancelación total significó otro hito para el movimiento Jubilee, pero dejó sin respuesta muchas preguntas prácticas.
El Actual Debate del G7
Existen aún varios desacuerdos clave entre EE.UU. y los países europeos, liderados por el Reino Unido (RU), acerca de cómo debiera marchar adelante un nuevo plan de la deuda. Esos temas estarán en el tapete en la cumbre de julio del G7/G8 en Escocia.
Un primer motivo de preocupación es a cuántos países se les cancelará la deuda. La propuesta del RU, aunque teóricamente incluye a todos los HIPC, ofrecería alivio inmediato a los 15 países que han completado un programa obligatorio de reformas económicas, así como a cinco o seis otros países que no pertenecen al grupo HIPC y que reciben apoyo para la reducción de la pobreza de manos del Banco Mundial. El plan de EE.UU., aunque menos concreto, probablemente concedería alivio a los 27 HIPC, pero no a naciones pobres fuera de la esfera de HIPC.
Los activistas han criticado el hecho de que no todas las principales propuestas cancelan la deuda de estos países. La propuesta del RU haría pagos del servicio de la deuda a favor de los países pobres durante un período de diez años, después del cual los países en desarrollo seguirían siendo responsables del capital original de la deuda.
Finalmente, quizás la cuestión más contenciosa que están debatiendo ahora los ministros de Finanzas tenga que ver con la manera que el programa, cualquier sea su alcance, sería financiado. El RU ha propuesto que el alivio de la deuda se financie fundamentalmente por medio de una venta de las reservas de oro del FMI. Hay una opinión generalizada de que las reservas están subvaluadas y una sencilla reevaluación permitiría que el alivio se conceda rápida e indoloramente. Pero la voluntad política que se requiere para tal medida no es tan fácil de alcanzar. Una razón por la que la Casa Blanca se opone a este enfoque es que las leyes existentes requerirían obtener la aprobación del congreso para tal acción, algo que no está muy dispuesta a hacer.
En su lugar, la Casa Blanca plantea que los fondos para el alivio de la deuda deben provenir del presupuesto de las iniciativas para la reducción de la pobreza del FMI y del Banco Mundial. Su plan intentaría evitar cualquier reevaluación importante del oro que exigiría la aprobación del Congreso. Los representantes europeos se oponen a esta idea. Argumentan que un nuevo programa de la deuda debiera incluir ayuda adicional para las naciones más pobres, y no debiera sustituir simplemente el alivio de la deuda por otra ayuda que los países están recibiendo ahora. Para financiar la ayuda suplementaria, el plan británico propone aumentos en sus contribuciones al Banco Mundial de los países miembros.
Las quejas europeas acerca de las propuestas financieras de EE.UU. están basadas en una oposición política más amplia al unilateralismo norteamericano. En su política económica extranjera, al igual que en su promoción para el “cambio de régimen” en Irak, la administración Bush ha mostrado una disposición a evitar los organismos internacionales y actuar en solitario. En contraste con la administración Clinton, que dependía en gran medida de las Instituciones Financiera Internacionales (IFI) para desarrollar su agenda de comercio y desarrollo, los funcionarios de Bush han cambiado en gran parte usando pagos directos como incentivos para los países pobres a fin de cumplir con los deseos de EE.UU. y también con el inicio de negociaciones bilaterales de comercio con naciones que ellos consideran de importancia estratégica.
En este contexto, las naciones europeas están interesadas en mantener el Banco Mundial y otras instituciones de Bretton Woods como controles multilaterales sobre las prerrogativas de EE.UU. En cuanto al alivio de la deuda, ellos están preocupados de que el plan de EE.UU. reduciría el poder del Banco. Se oponen a las sugerencias hechas por Allan Meltzer, y cada vez más promovidas por la propia Casa Blanca, de que el Banco Mundial vaya abandonando los préstamos en favor de la concesión de subvenciones. Al no tener grandes préstamos en su portafolio, la posición del Banco como un gran acreedor—y por tanto, su influencia en la política de desarrollo—se reduciría significativamente.
Aunque los gobiernos europeos están convencidos de que esto sería malo, muchos críticos de todo el espectro político no están de acuerdo. Es interesante que este debate haya unido a conservadores unilateralistas y progresistas que hace tiempo se oponen al FMI y al Banco Mundial. Cada grupo está a favor de disminuir el poder de las IFI existentes, aunque por diferentes razones.
Al levantar un nuevo obstáculo, el Secretario del Tesoro John Snow anunció a fines de abril que EE.UU. no está dispuesto a ceder en el tema de la venta de oro del FMI, con lo que sacó esta opción de la mesa de negociaciones. Esto ha provocado un escepticismo cada vez mayor de que el G7 llegue a un acuerdo sobre el capital de la deuda de esta institución en sus reuniones de julio en Escocia y representa un abandono de anteriores declaraciones en apoyo a un amplio alivio en el futuro inmediato. Al mismo tiempo, un acuerdo acerca de la deuda del Banco Mundial aún es posible: este paso crearía un hito en el camino a la cancelación total.
Un Movimiento Mira Hacia Adelante
“Mientras celebramos nuestra victoria, debemos recordar que este trabajo nos viene como anillo al dedo”, escribió Watkins a los seguidores de Jubilee USA después del aceptación por el G7 de la cancelación al 100%. En las preparaciones y período posterior a las conversaciones de julio, Jubilee y otros defensores de la cancelación de la deuda monitorearán muy de cerca las negociaciones y presionarán a favor de varias exigencias clave.
Primero, harán cabildeo para garantizar que los planes adoptados lleguen realmente al objetivo del 100%. Las fórmulas creadas en reuniones futuras determinarán si la cancelación total se hace realidad para muchos países o si se queda en la retórica para todos, menos para unos pocos de los deudores más pobres.
Segundo, los defensores continuarán presionando para que los países que no son del grupo HIPC obtengan la cancelación. Un número de países muy pobres, como Nigeria, Sri Lanka, Bangla Desh y Haití, no están incluidos en el proceso de HIPC. Algunos países de “ingresos medios”, como Brasil y México, tienen grandes segmentos poblacionales que viven en pobreza extrema, pero son demasiado prósperos para tener derecho a la cancelación de la deuda bajo los reglamentos de HIPC. Estos países necesitan un nuevo proceso que les permitiría gastar sus recursos en la reducción de la pobreza y el desarrollo humano, en vez de en pagar el servicio de la deuda.
Muchas de las deudas que estos países tienen se acumularon bajo dictaduras u otros líderes corruptos; estas son deudas “odiosas”. Los activistas hace mucho que están argumentando que los pueblos que derroquen a gobiernos no democráticos no debieran estar agobiados por las deudas acumuladas por los líderes depuestos. (Como argumentó el Presidente Bush en el caso de Irak, el futuro del pueblo “no debiera estar hipotecado por el enorme peso de una deuda incurrida para enriquecer” a un déspota.) En su lugar, la comunidad internacional debe crear un mecanismo por medio del cual las deudas puedan ser declaradas ilegítimas.
Tercero, los activistas exigirán el fin de la condicionalidad neoliberal y trabajarán para que el plan
realizado por el G7 no se haga con exigencias de ajustes estructurales como los incluidos en las iniciativas para los HIPC. Los activistas han expresado con razón su preocupación de que propuestas como las del RU sólo cancelan la deuda de los países pobres que han completado el programa HIPC. En efecto, a los países se les seguiría exigiendo que se sometieran a la reestructuración económica antes de que se les concediera el alivio de la deuda.
Finalmente, otros defensores están rebasando la deuda “histórica” y están trabajando para que, en una era posterior a la cancelación, no se acumulen nuevas deudas. En 2004, el FMI y el Banco Mundial presentaron un Marco de Deuda Sostenible para enfrentar los nuevos préstamos a los países en desarrollo. Organizaciones de la sociedad civil han dado la bienvenida a la discusión de esta nueva iniciativa, pero se quejan de que la actual propuesta mantendría la “condicionalidad” negativa. Tal como se propone, el marco exigiría a las instituciones internacionales que recompensen las “políticas fuertes”, que en la jerga del FMI a menudo ha significado el ajuste estructural y la liberalización del comercio. Debido a los fracasos de estas políticas para producir el crecimiento en muchos países en desarrollo, no queda claro cómo es que su perpetuación evitaría una nueva crisis de la deuda.
Este debate demuestra que, en última instancia, la deuda es sólo un aspecto del sistema de neoliberalismo económico—conocido en EE.UU. como “globalización corporativa”—que en los últimos 30 años ha hecho crecer la brecha entre los países ricos y las naciones del Sur global. Incluso si el alivio de la deuda llega a realizarse, la mayoría de los países en desarrollo aún se enfrentarían a enormes barreras para ejercer una verdadera autodeterminación y poner en práctica modelos económicos que no sean favorecidos por la Tesorería de EE.UU. Ya sea por medio del FMI o aprovechando directamente su poder como grandes donantes y socios comerciales, los países del G7 a menudo se han empeñado en promover programas de reestructuración económica similares a los forzados a las naciones HIPC—incluso a los países que no están fuertemente endeudados.
A medida que el neoliberalismo se desprestigia cada vez más, y a medida de que un mayor número de países escapa de la deuda, un movimiento de globalización que ha atraído a muchos nuevos seguidores con su llamado a la cancelación de la deuda enfrentará la tarea de defender cursos económicos alternativos que desafían la ortodoxia de Washington. En ese respecto, el alivio de la deuda no será un fin en sí mismo, sino un medio para confrontar asuntos más amplios que están conformando el curso del desarrollo internacional. Sin embargo, los retos a largo plazo no le quitan atractivo a los avances históricos. Si las reuniones el 2005 cumplen las expectativas de progreso, los activistas en el Sur global y su amplia red de aliados debieran poder saborear una victoria importante, aunque incompleta.
([*]) ÊEl G7 incluye a Canadá, Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Japón y Estados Unidos. Desde 1998, el presidente de Rusia también se ha unido en las cumbres anuales a los jefes de estado de los países del G7, para formar el G8. sin embargo, debido a que Rusia no está considerada una importante potencia económica o un importante acreedor, los ministros de Finanzas de los países del G7 siguen reuniéndose como grupo aparte. Las decisiones acerca de la cancelación de la deuda serán decididas por los países del G7, aunque los representantes rusos estarán presentes en las reuniones, como la cumbre de julio en Escocia, para discutir otros asuntos.
